Budowa zawsze musi przebiegać zgodnie z tym, co zostało założone w projektach zatwierdzonych w odpowiedniej procedurze przez właściwe organy. Ostateczny efekt inwestycji nigdy nie może w sposób istotny od nich odbiegać. W przeciwnym razie trzeba liczyć się z koniecznością zalegalizowania wykonanych niezgodnie z projektem prac. Jednak nie oznacza to, że na etapie budowy niedopuszczalne są jakiekolwiek odstępstwa od projektów. Wręcz przeciwnie – ale nie mogą mieć one charakteru „istotnego”. Co to w praktyce oznacza? Poszukując odpowiedzi na te pytania, warto sięgnąć do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
ZMIANY W TRAKCIE BUDOWY NIE ZAWSZE SĄ DOPUSZCZALNE
Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nieco inaczej sprawa przedstawia się w przypadku istotnego odstąpienia od projektów złożonych w ramach procedury zgłoszenia inwestycji organowi, inwestor najczęściej musi wówczas uzyskać pozwolenie na budowę. Tym samym nie może wówczas skorzystać z uproszczonego trybu realizacji swojego zamierzenia.
Zawsze więc zatwierdzone projekty budowlane – bez względu na to, w jakim dokładnie trybie doszło do takiego zatwierdzenia – wyznaczają przebieg samych prac budowlanych. Nie oznacza to jednak, że trzeba ściśle przestrzegać każdego postanowienia projektu. Kluczową kwestią jest to, aby zmiany w trakcie budowy nie miały charakteru istotnego odstąpienia od projektu. Gdyby do tego doszło, należy dokonać stosownych formalności. Kiedy więc odstępstwo ma charakter istotny? Odpowiedź na to pytanie powinien poznać każdy inwestor, wykonawca oraz nadzorujący prace budowlane.
NA CZYM POLEGA ODSTĄPIENIE OD PROJEKTU BUDOWLANEGO?
Co prawda ustawodawca nie wprowadził precyzyjnej definicji, która określałaby, czym jest istotne odstąpienie od projektu budowlanego, to jednak podał listę siedmiu kategorii prac, które stanowią takie odstąpienie. Należy do nich: zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących powierzchni zabudowy (o 5 proc.), wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2 proc., liczby kondygnacji; odstąpienie w zakresie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; odstąpienie od treści aktów planowania przestrzennego; odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia; zmiana zaplanowanego źródła ciepła. Katalog ten ma charakter zamknięty, a więc niedopuszczalne jest jego rozszerzanie na etapie stosowania prawa.
ZMIANY W TRAKCIE BUDOWY – JAK NIE PRZEKROCZYĆ ICH DOZWOLONEGO ZAKRESU?
W związku z powyższym każde odstąpienie od projektu budowlanego powinno zostać ocenione pod kątem tego, czy nie stanowi „istotnego odstąpienia” powodującego konieczność załatwienia dodatkowych formalności. Zawsze wymaga to precyzyjnej analizy zakresu dokonywanych zmian, z odniesieniem do treści zatwierdzonych projektów oraz przepisów Prawa budowlanego. Trudno przy tym nie zauważyć, że ustawodawca wskazał jedynie w bardzo ogólny sposób, na czym polega istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego względu warto poszukiwać wskazówek w orzecznictwie sądów, które pozwolą zdecydować, czy dane zmiany w trakcie budowy są legalne.
ISTOTNE ODSTĄPIENIE OD PROJEKTU BUDOWLANEGO W ORZECZNICTWIE NSA
W tym kontekście warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2021 roku, sygn. akt II OSK 2624/18. Istotą sprawy była odpowiedź na pytanie, czy istotne odstąpienie od projektu budowlanego może polegać na budowie schodów z parteru do piwnicy w budynku usługowo-mieszkalnym. Zarówno organy architektoniczno-budowlane, jak i sądy administracyjne uznały, że tego rodzaju prace nie stanowią istotnego odstępstwa od projektu budowlanego.
NSA we wskazanym powyżej wyroku najpierw zauważył, że decyzja o tym, czy dane odstępstwo od projektu ma charakter „istotny”, ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wynika to z faktu, że przywołane powyżej przesłanki istotnego odstąpieniu od projektu budowlanego zostały określone szeroko, co stwarza różnorodne możliwości interpretacyjne. Tym samym – jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny – okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w Prawie budowlanym.
INNE SCHODY, ALE W TYM SAMYM MIEJSCU TO NIE ISTOTNE ODSTĄPIENIE OD PROJEKTU BUDOWLANEGO
Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie miało miejsca – zdaniem NSA – w omawianej sprawie, gdyż inwestor wykonał co prawda schody wewnątrz budynku, będące zejściem do piwnicy. Jednak schody te zostały wykonane w tym samym miejscu, co w projekcie, ale w innym układzie. Odstąpienie od projektu budowlanego w tym przypadku polegało na tym, że inwestor zrealizował schody, jako jednozbiegowe zamiast dwuzbiegowych przy 14 stopniach zamiast 17. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że takie zmiany w trakcie budowy nie mogą zostać zakwalifikowane, jako istotne odstępstwo. Wynika to z faktu, że w rezultacie ich przeprowadzenia nie doszło do zmian, które można by zakwalifikować, jako spełniające którąkolwiek z przesłanek określonych przez Prawo budowlane.
SUBIEKTYWNE PRZEKONANIA SKARŻĄCEGO NIE WYSTARCZĄ
Biorąc pod uwagę sprawy zdarzające się w praktyce – gdy bardzo często ktoś próbuje podważyć legalność inwestycji, wynajdując najróżniejsze przyczyny – warto pamiętać, że sam fakt, iż składający skargi jest subiektywnie przekonany o tym, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, nie wystarczy do tego, aby wdrożyć odpowiednie procedury. Jednoznacznie stwierdził to NSA w wyroku z 16 czerwca 2021 roku. Dlatego każdy inwestor borykający się z tego rodzaju problemem, powinien pamiętać o tym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Może mu ono znacznie ułatwić obronę swoich praw.
Tym bardziej, że – co jest jasne w świetle powyższych rozważań – inwestor nie ma obowiązku realizacji inwestycji w sposób zgodny z projektem co do każdego przecinka. Zmiany są dopuszczalne – bez dopełniania jakichkolwiek dodatkowych formalności – jeżeli nie mają charakteru „istotnego”. Dlatego sama obserwacja przebiegu budowy, bez znajomości projektów oraz przepisów Prawa budowlanego, to za mało do tego, aby stwierdzić, czy dane odstępstwo miało charakter istotny.