mec. Stanisław Lach
Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1. Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z dnia 6 lutego 2020 r. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 dalej UPZP): Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 UPZP: Ilekroć w ustawie jest mowa o: 14) “dostępie do drogi publicznej” – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Przepisy UPZP nie zawierają żadnych innych przepisów dotyczących „dostępu do drogi publicznej”.
Na tej podstawie należy uznać, iż:
Po pierwsze, dostęp do drogi publicznej jest zapewniony w przypadku, gdy działka inwestycyjna graniczy bezpośrednio z działką drogową.
Po drugie, dostęp do drogi publicznej nie jest zapewniony, jeżeli działka inwestycyjna sąsiaduje wprawdzie z gruntem publicznym (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) albo prywatnym, ale grunt ten nie jest drogą publiczną. Sam fakt, że działka należy do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza bowiem o możliwości korzystania z niej do celów komunikacji z działkami sąsiadującymi.
Po trzecie, jeżeli jednak sąsiadująca z nieruchomością inwestycyjną działka publiczna lub prywatna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – to nieruchomość inwestycyjna może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej „za pośrednictwem” tej działki sąsiadującej przy spełnieniu jednego z warunków:
1. Obecny właściciel działki sąsiadującej wyrazi zgodę na służebność przejazdu przez swoją działkę;
2. Działka sąsiadująca zostanie skomunalizowana i w drodze uchwały Rady Gminy otrzyma status drogi gminnej;
3. Działka sąsiadująca zostanie skomunalizowana i Gmina zezwoli na korzystanie z niej jako drogi wewnętrznej.
Po czwarte, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądzają, że działka inwestycyjna musi bezpośrednio przylegać do drogi publicznej. Kluczowe jest ustalenie – czy istnieje dostęp rzeczywisty – tj. czy działka inwestycyjna bezpośrednio przylega do drogi publicznej lub czy korzystając zgodnie z prawem (na podstawie umowy, służebności, etc) z innych nieruchomości – taki dostęp istnieje. Wskazuje na to liczne orzecznictwo sądowe. Dla przykładu wskazać można:
1) Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26-11-2009, w którym czytamy: warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp.
2) wyrok NSA (N) z dnia 01-10-2009 II OSK 1471/08 w którym czytamy: Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu.
3) wyrok NSA (N) z dnia 17-07-2020 w którym czytamy: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Wskazać należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób.
4) wyrok NSA (N) z dnia 19-04-2018 (II OSK 2212/17) w którym czytamy: 1. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. 2. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.
5) wyrok WSA Białystok z dnia 24-04-2019 (II SA/Bk 127/19) – w którym czytamy:
1. Kwestia badania charakteru zjazdu z drogi publicznej na drogę wewnętrzną (indywidualny czy publiczny), za pośrednictwem której teren inwestycji jest skomunikowany z drogą publiczną, wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który nie przylega do drogi publicznej. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, a zatem nie ma podstaw, aby prawa takiego wymagać w odniesieniu do terenów służących obsłudze komunikacyjnej. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inne działki (drogę wewnętrzną), to przedmiotem oceny może być jedynie to, czy planowane skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, jest możliwe i dopuszczalne przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki i czy ustanowione zostały, zgodne z wymogami technicznymi, właściwe zjazdy z drogi publicznej. Kwestie te, podlegają ewentualnemu badaniu na etapie udzielania pozwolenia na budowę.
2. Zagadnienie ewentualnego przebudowania zjazdu z indywidualnego na publiczny jest odrębną kwestią, wykraczającą poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Warunki techniczne, jakie musi spełniać zjazd, mogą mieć ewentualne znaczenie jako jedno z wymagań przy realizacji i zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, jako etap wstępny i konieczny tego postępowania. Błędna jest teza, że wskazany zjazd musi już istnieć i mieć charakter zjazdu publicznego na etapie ustalenia warunków zabudowy.
Podsumowanie
Działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli bezpośrednio przylega do drogi publicznej albo też istnieje możliwość skomunikowania tej działki z drogą publiczną w porozumieniu z właścicielami działek sąsiednich. Uzyskanie dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej czasem wymaga uzyskania możliwości wykorzystania do tego celu działek sąsiadujących z inwestycją czy to poprzez nadanie jej statusu drogi gminnej, czy też porozumienia się w tej sprawie z każdoczesnym jej właścicielem i jest niezbędne do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy na tych działkach. Po spełnieniu powyższych wymogów decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wydana w świetle obowiązujących przepisów prawa.